四川省成都市溫江區(qū)與青白江區(qū)日前簽訂了主要大氣污染物總量指標(biāo)批量互換協(xié)議，溫江區(qū)用90噸揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）總量指標(biāo)，置換了青白江區(qū)60噸氮氧化物（NOx）總量指標(biāo)。作為四川省首個總量指標(biāo)跨區(qū)域置換案例，這項舉措打破了區(qū)（市）縣之間環(huán)境要素流動壁壘，解決了總量指標(biāo)對重大項目落戶的“卡脖子”問題。

近年來，全國不少地區(qū)在大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換方面作出先行探索。如文山州生態(tài)環(huán)境局通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式，完成云南省首單大氣污染物總量指標(biāo)跨州市交易；天津市南開區(qū)與靜海區(qū)實現(xiàn)VOCs排放總量指標(biāo)交易，采用有償交易的方式解決區(qū)域污染物排放總量指標(biāo)不足的問題。

為什么要進(jìn)行大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換？大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換到底應(yīng)該怎么換？為此，本報記者采訪了國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登。

為何換？——

“精準(zhǔn)匹配環(huán)境資源供需”

中國環(huán)境報：為何要進(jìn)行大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換？

彭應(yīng)登：這套機(jī)制可以打破區(qū)域環(huán)境資源分配壁壘，通過指標(biāo)流動匹配供需，避免閑置資源。同時，簡化政府行政許可流程，提升建設(shè)項目落地效率。相比傳統(tǒng)的排污權(quán)交易等市場機(jī)制，大氣污染物總量指標(biāo)批量互換機(jī)制操作更為直接高效。這項做法簡化了市場化的對接流程，區(qū)域政府雙方能夠快速錨定互換的污染物指標(biāo)種類和數(shù)量，有效解決涉氣建設(shè)項目的落地難題。

中國環(huán)境報：從政策執(zhí)行的角度來看，目前“大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換”在地區(qū)實踐中，主要依據(jù)哪些國家和地方標(biāo)準(zhǔn)？

彭應(yīng)登：2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》要求，各地積極探索排污權(quán)交易試點工作，全國28個省份以二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮4項主要污染物為主要標(biāo)的物，在全域或者部分地市開展了不同程度的排污權(quán)交易工作。

2025年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》，明確要求通過市場化機(jī)制盤活資源環(huán)境要素，推進(jìn)排污權(quán)等市場化交易。

目前，資源環(huán)境要素市場化仍處于起步階段，面臨著管理制度不完善、交易主體和方式不夠豐富、政策銜接和信息共享不充分等問題。

近期出臺的《成都市建設(shè)項目主要大氣污染物排放總量指標(biāo)審核及管理工作規(guī)程（試行）》，創(chuàng)新提出“批量互換”概念，即上一年度PM2.5濃度達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)或PM2.5濃度連續(xù)兩年同比改善的區(qū)（市、縣）之間，可根據(jù)區(qū)域發(fā)展實際需求，采取總量指標(biāo)批量互換的方式優(yōu)化總量指標(biāo)儲備。

國家實施污染物排放總量控制制度，規(guī)定把主要污染物排放總量指標(biāo)作為建設(shè)項目環(huán)評審批的前置條件。此次批量互換的創(chuàng)新探索，既遵循國家關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見的要求，又巧妙避開了市場交易機(jī)制的繁瑣復(fù)雜操作，通過區(qū)域政府間的行政互換手段，打破環(huán)境要素資源配置壁壘，精準(zhǔn)匹配環(huán)境資源供需，有效解決了涉氣建設(shè)項目環(huán)評落地問題。

怎么換？——

“依據(jù)互換協(xié)議，置換指標(biāo)從富余區(qū)域流向匱乏區(qū)域”

中國環(huán)境報：如何進(jìn)行大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換？需要經(jīng)過哪些流程？

彭應(yīng)登：置換兩地的生態(tài)環(huán)境部門需達(dá)成《大氣污染物總量指標(biāo)批量互換協(xié)議》，明確置換指標(biāo)類型（如氮氧化物與揮發(fā)性有機(jī)物）及數(shù)量。置換指標(biāo)流動?根據(jù)協(xié)議，從富余區(qū)域流向匱乏區(qū)域。項目落地?置換后的指標(biāo)直接用于項目環(huán)評審批，解決因指標(biāo)不足導(dǎo)致的項目卡點問題。

中國環(huán)境報：此次成都大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換模式有哪些創(chuàng)新點？

彭應(yīng)登：成都大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換模式有幾個值得借鑒和推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗和特色。首先，明確了批量互換的前提條件，即上一年度PM2.5濃度達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)或PM2.5濃度連續(xù)兩年同比改善的區(qū)（市）縣之間可根據(jù)區(qū)域發(fā)展實際需求，采取總量指標(biāo)批量互換的方式優(yōu)化總量指標(biāo)儲備。

其次，用活了兩級總量指標(biāo)儲備庫。承諾預(yù)支，總量指標(biāo)儲備不足，但具備一定減排潛力的區(qū)（市）縣，可以通過承諾預(yù)支方式落實建設(shè)項目總量指標(biāo)，制定預(yù)支總量指標(biāo)的減排方案，并在同一個五年規(guī)劃期內(nèi)取得。實現(xiàn)跨區(qū)域調(diào)劑，建設(shè)項目涉及總量指標(biāo)需求較大，且項目所在區(qū)（市）縣完成上一年度空氣質(zhì)量考核目標(biāo)任務(wù)的，方可向其他區(qū)（市）縣申請調(diào)劑，將總量指標(biāo)從富余地調(diào)劑到匱乏地。

再者，堅持市級統(tǒng)籌調(diào)劑。7種類型的建設(shè)項目可由成都市儲備庫調(diào)劑總量指標(biāo)：納入國家戰(zhàn)略腹地建設(shè)的產(chǎn)業(yè)備份項目，市級及以上重大項目、軍工項目，綠色低碳產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境治理類項目，垃圾發(fā)電、學(xué)校、醫(yī)院等民生保障項目，電子信息、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、航空航天、現(xiàn)代交通、大健康、新消費(fèi)等產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈重點產(chǎn)業(yè)鏈工業(yè)項目，被評定為環(huán)?？冃級、B級或引領(lǐng)性級企業(yè)的改、擴(kuò)建項目，被評定為國家、省級綠色工廠的企業(yè)改、擴(kuò)建項目。

置換需要注意哪些問題？——

“做好空氣質(zhì)量變化動態(tài)預(yù)測評估”

中國環(huán)境報：在進(jìn)行大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換過程中，可能遇到哪些環(huán)境風(fēng)險？如何有效防范這些風(fēng)險？

彭應(yīng)登：置換主要面臨的環(huán)境風(fēng)險是，若未充分考慮區(qū)域的環(huán)境承載能力，可能導(dǎo)致局部地區(qū)污染物過度集中排放。不同地區(qū)的地形、氣象條件等不同，對污染物的擴(kuò)散和自凈能力有差異，指標(biāo)置換后若項目落地，可能因超出當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量破壞生態(tài)環(huán)境。

PM2.5和臭氧污染均屬于復(fù)合性污染，尤其是臭氧污染的形成過程中，前體物VOCs和NOx排放量與臭氧濃度之間呈現(xiàn)強(qiáng)烈的非線性關(guān)系，即使采用最先進(jìn)的大氣質(zhì)量預(yù)測模型，也很難準(zhǔn)確核算出一個地區(qū)允許的前體物排放量數(shù)值。而且，每個季節(jié)和每個氣象過程的環(huán)境容量以及污染物允許排放量也是動態(tài)變化的，最大允許排放量只是一個靜態(tài)值，不能完美地解決區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的治理目標(biāo)。這些都為“大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換”工作的成效提供了一定的不確定性。

為減少這些不確定性，應(yīng)在指標(biāo)互換前后，做好互換區(qū)域的空氣質(zhì)量變化的動態(tài)預(yù)測評估工作，動態(tài)精準(zhǔn)評估指標(biāo)批量互換對區(qū)域空氣質(zhì)量的實時影響，并根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整未來的互換批量和防控措施。

中國環(huán)境報：“大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換”對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展會產(chǎn)生哪些影響？

彭應(yīng)登： 從長遠(yuǎn)來看，“大氣污染物總量指標(biāo)跨區(qū)域置換”只屬于存量環(huán)境容量資源區(qū)域調(diào)配，并不是內(nèi)涵式的優(yōu)化發(fā)展，主要在短期內(nèi)解決涉氣建設(shè)項目落地難的痛點問題。只有堅持內(nèi)涵式的優(yōu)化發(fā)展，促進(jìn)存量的“兩高一低”項目綠色低碳轉(zhuǎn)型升級，騰出大量的環(huán)境容量資源，才能實現(xiàn)長遠(yuǎn)的高質(zhì)量發(fā)展和環(huán)境持續(xù)改善。