全球氣候治理進程是全球治理困境的典型表現(xiàn)。氣候變化被稱為“有史以來最嚴重的市場失靈”，通過減少碳排放降低全球變暖的速度，這是全球氣候治理努力的基本目標。氣候作為一種特殊屬性的全球公共物品，要有效控制溫室氣體的排放，必須構(gòu)建具有約束力的國際氣候治理框架。首先，要明確各國的減緩氣候變化的責(zé)任，并就減排目標簽署有具有法律約束力的國際協(xié)議；其次，構(gòu)建兼顧歷史排放責(zé)任和具體國情的減排成本分擔(dān)和國際合作機制，確保發(fā)展中國家能夠在“三可”的資金、技術(shù)及能力建設(shè)上獲得發(fā)達國家的支持。這一過程的實質(zhì)即是在全球有限的環(huán)境容量范圍內(nèi)，合理合法分配全球碳排放空間。

       但2008年的金融危機對全球經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了巨大沖擊，各國的政策重心紛紛轉(zhuǎn)移到恢復(fù)或穩(wěn)定經(jīng)濟增長上來。美國復(fù)蘇進展緩慢；歐債危機始終彌漫在歐洲上空；日本經(jīng)濟穩(wěn)態(tài)低增長趨勢難改；資源出口國的增長受制于商品景氣行情；新興經(jīng)濟體雖然有較大選擇能動性，也面臨減速調(diào)整。這使得氣候問題在全球治理舞臺上被暫時邊緣化，出現(xiàn)雷聲大雨點小的困局。

       自1990年國際氣候談判進程啟動以來，隨著各國對對國家發(fā)展空間和和碳排放權(quán)的爭奪，以及崛起中的新興大國與歐美日等發(fā)達國家作為關(guān)鍵的氣候治理主體在國際上如何公平地分攤應(yīng)對氣候變化的責(zé)任和義務(wù)方面存在的巨大分歧使得這一進程遭遇到極大挑戰(zhàn)，幾乎陷入停滯，暴露出現(xiàn)有氣候治理全球機制的重大缺陷。

       一是現(xiàn)行國際規(guī)則的約束力難以協(xié)調(diào)各國在應(yīng)對氣候變化中的利益沖突和立場分歧，無法滿足全球低碳經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。《聯(lián)合國氣候變化框架公約( UNFCCC) 》于1994年3月生效，是國際社會應(yīng)對氣候變化的根本大法?，F(xiàn)有國際氣候治理盡管堅持了這一基本的合作框架，并在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則基礎(chǔ)上各締約國就具體的減排目標達成一致，但到目前為止，各國并未能制定出一份具有牢固約束力的全球應(yīng)對氣候變化協(xié)議。在2011年德班氣候大會上，印度與中國希望延長京都議定書。歐洲希望實現(xiàn)一個自上而下的協(xié)定，而美國則希望通過自愿承諾和國內(nèi)立法實現(xiàn)“自下而上”的治理。在激烈的討價還價下，歐盟將京都議定書延長至2017年，但加拿大與日本退出。中國和印度一直希望促成京都議定書第二承諾期，給新興市場國家更多的時間在不威脅經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)上調(diào)整強制性減排承諾。而西方國家則希望中國盡快加入到有法律效力的減排協(xié)議中，接受國際核查和監(jiān)督，并以中國現(xiàn)階段的降低碳密集度40%-45%的減排目標難以從外部監(jiān)督為由，對中國的承諾不予認同。2012年多哈氣候大會上通過《議定書》修正案，從法律上確保了《議定書》第二承諾期在2013年實施。但結(jié)果并不如人意，加拿大、日本、新西蘭及俄羅斯已明確表示不參加《議定書》第二承諾期。發(fā)達國家（特別是美國）越來越多地抱怨聯(lián)合國機制的低效。盡管各國都根據(jù)國情設(shè)定自身相應(yīng)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略和減排目標，但全球范圍內(nèi)的碳減排成效遠低于期望值。聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）2013年發(fā)布的《排放差距報告》顯示，2010年全球溫室氣體排放量已達到501億噸二氧化碳當量，2020年預(yù)計將達到590億噸，比2012年估算的排放量又高出10億噸。即使所有國家都兌現(xiàn)其雄心勃勃的承諾，到2020年，排放差距仍將在80至120億噸。

       二是發(fā)達國家始終主導(dǎo)氣候談判的話語權(quán)，拒絕兌現(xiàn)資金及技術(shù)承諾。世界范圍內(nèi)低碳領(lǐng)域的技術(shù)和資金合作交流雖然已經(jīng)展開，在加強氣候變化合作、降低環(huán)境商品和服務(wù)貿(mào)易及投資壁壘、促進低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓和研發(fā)合作及官方發(fā)展援助等方面取得積極進展，但合作范圍仍然相當有限。資金和低碳技術(shù)是發(fā)展中國家氣候減緩、適應(yīng)、損失和損害、技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)和透明度等行動的基礎(chǔ)和前提。發(fā)達國家在這些方面，談判意愿明顯不足，并以各種理由逃避資金援助問題上的承諾。受知識產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)移成本和風(fēng)險、市場因素等影響，發(fā)達國家對發(fā)展中國家的低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓始終無法實質(zhì)推動(國際能源署，2010）2。2013年底結(jié)束的華沙氣候大會再次顯示了德班平臺、資金和損失損害三大核心議題進展之緩慢。在兌現(xiàn)資金承諾問題上日本、澳大利亞等發(fā)達國家出資意愿大幅減弱，美國、歐盟等也明顯缺乏誠意。發(fā)達國家在能效技術(shù)及低碳能源技術(shù)創(chuàng)新方面擁有絕對領(lǐng)先優(yōu)勢，具有長期主導(dǎo)清潔能源行業(yè)的經(jīng)濟潛力3，頁巖油/氣的成功大規(guī)模開采也大大降低了美國的減排壓力，而發(fā)展中國家未來經(jīng)濟發(fā)展的需求，必然帶來能源消費和二氧化碳排放量的不斷增加，并且面臨低碳資金和技術(shù)方面的巨大障礙。

       三是多邊氣候合作機制正面臨嚴重的信任危機。當前的國際氣候談判格局發(fā)生了顯著變化。新興經(jīng)濟體國家的群體性崛起打破了原有制度框架下的權(quán)力和利益均衡，導(dǎo)致在氣候談判中大國與小國的矛盾凸現(xiàn)，同時并存歐盟、美國和“77國集團+中國”三股制衡力量，以及發(fā)達與發(fā)展中國家兩大陣營。哥本哈根談判成為新一輪全球利益分化和力量組合的分水嶺。發(fā)達國家在策略上企圖顛覆“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，強調(diào)中國、印度、巴西等基礎(chǔ)四國的減排責(zé)任，并在資金援助對象國方面傾向于將中國、印度和巴西等新興市場國家排除在外，謀求從內(nèi)部分裂發(fā)展中國家?！捌呤邍瘓F加中國”內(nèi)部也開始出現(xiàn)分化。小島國等由于更敏感于氣候變化所致的海平面升高和風(fēng)暴頻繁，也開始對中、印等國家在采取減排和適當氣候變化行動方面提出更高要求。

       四是參與全球氣候治理的行為體數(shù)量和組織種類都有了極大的增長，但在制度層面，相互之間的協(xié)調(diào)以及實施非常薄弱?！堵?lián)合國氣候變化框架公約( UNFCCC) 》仍然是應(yīng)對全球氣候變化問題進行國際合作的基本框架。但氣候治理也在其他平臺上得以推進。2011年，OECD部長級會議將《綠色增長戰(zhàn)略》定為首要發(fā)展戰(zhàn)略；2012年墨西哥20國集團峰會把促進綠色增長列為會議的優(yōu)先事項之一。除公民社會行為體外，跨國行動網(wǎng)絡(luò)、私營決策機構(gòu)、政府機構(gòu)和公私伙伴關(guān)系等新型行為體也涌現(xiàn)出來4。從國際論壇到各種多邊論壇，再經(jīng)過各國間網(wǎng)絡(luò)傳播，最后連結(jié)各國的司法管轄區(qū)，如州，縣，市。氣候治理參與群體壯大，包括民間組織，金融和商業(yè)組織，甚至一些有影響力的演員和名人。從縱面來看，應(yīng)對氣候變化在許多國家的決策層面、企業(yè)的行動戰(zhàn)略和公眾的意識日益增強，許多國家都制定了低碳綠色發(fā)展戰(zhàn)略和行動，以降低二氧化碳排放，但這些努力并不能歸功于國際氣候變化談判。

       本文摘選：中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所 《全球發(fā)展展望》